“活路外交”政策能走多远
修春萍
“活路外交”是马英九2008年上台以来最重要的施政主张之一。4年来，马英九当局推行“活路外交”政策，不仅使台湾的对外交往开始走出陈水扁主政时期的困境，而且为台湾的对外活动营造出了前所未有的宽松环境。当然，在两岸间一些结构性问题尚未得到解决的现状下，台湾当局“活路外交”仍然有其无法逾越的障碍和局限。
“活路外交”的提出与成效
马英九最早提出“活路外交”是在2006年3月。出任国民党主席后首次访美，应哈佛大学费正清东亚研究中心邀请发表演说时，马首次提出两岸要建立国际参与的“暂行架构”，期待两岸透过新模式，让台湾参与国际活动的问题更为多元。所谓“暂行架构”，来自于拉丁文的Modus Vivendi，原义是“存活下去之道”，也可译为“活路模式”。2007年1 1月，马作为国民党2008年台湾地区领导人参选者，在其公布的“外交政策”白皮书中正式提出“活路外交”(Flexble diplomacy)，主张采取尊严、务实、灵活的“活路外交”，为“中华民国”在国际间寻找新的出路；声称“活路模式”是从共同利益出发，以“九二共识”为基础，在“互不否认”的情况下，与对岸展开务实协商，寻求彼此可以双赢的平衡点；“活路釙交”的原则是“维护主权、经济实力、弹性务实、平等尊严”。
2008年5月，马英九上台后，利用视察台当局涉外部门之机，进一步全面阐述其“活路外交”的理念与策略。马称，“活路外交”是要摆脱过去的困境，基本理念就是“希望为中华民国的外交寻找一个出路”；其精神与过去国民党所推动的“务实外交”前后一贯，都是以务实主义为原则。它的总体目标是“巩固邦谊、扩大友谊、参与国际、维护尊严”；基本构想是在两岸关系正面发展的前提下，两岸在国际社会找出一个双方可以互动、对话、共生共荣的模式。
4年来，马英九当局大力推动“活路外交”，在扩大台湾国际活动空间方面取得多方面进展。
一是对外实质关系呈现快速发展势头。马英九上台后，充分利用两岸关系改善发展的有利环境，大力发展对外实质关系，与美、 日、欧等主要国家和地区的实质关系均有不同程度的提升。
台美关系方面，获得美国的信任与支持，双方实质关系稳步推进。马英九上台后即修复台美互信，明确表示“改善台美互信是首要目标”。为此，反复向美表白其“不统、不独、不武”的立场，举凡两岸政策重大决策事先向美通报沟通，坚持“台美关系无意外”，表达强烈对美军购意愿等。马当局的这些努力得到美方肯定．美国不仅公开表示现阶段美台关系“处于最好时期”，而且给台多方面的支持，包括提升官方互动和接触层级，201 1年美国能源部副部长波内曼访台，是2000年以来美国访台的最高层官员；给予马相当宽松“过境”待遇，允许台湾向海地运送救灾物资的军机在美国本土落地加油； 日本“3.11”大地震后美国甚至将台湾作为撤侨点等。尤其是，作为美国干涉中国内政，推行其“以台制华”战略重要一环的对台军售，并没有因马上台后两岸关系大幅改善而停止或有所减少，反而美台在这个问题上表现出了另一种互动与默契。美国政府在20 1 2年1月台湾选举前展现一系列动作，包括允许台高层官员连续访美、宣布将台列入免签证计划名单等，更被视为是对马连任的支持。
台日关系方面，马英九上台后，提出建立“台日特殊伙伴关系”，一方面加强对日沟通，逐步化解日方最初对其“亲中反日”的疑虑；另一方面以经贸、文化、人员往来为重点，推进台日实质关系，包括在日本北海道增设新办事机构，在东京成立“台北文化中心”，签订台日青少年打工度期协议，恢复台北松山与日本羽田机场断航3 1年的航线等，尤其是2011年9月台日签署有关投资自由化、促进及保护合作协议，被认为是台日实质关系的重大进展。
台欧关系方面，在两岸关系改善、台海局势趋稳的大环境下，马英九当局深化台欧关系的努力得到了欧盟的积极回应，台欧关系日趋密切。台与欧盟以及英国、法国、德国、匈牙利、意大利等国家签署了“避免所得税双重课税及防杜逃税协定”、“关务合作”、“航权协定”等多项协定，对促进台欧经贸往来起到推动作用。欧盟及申根国家相继给予台湾免签证待遇，使台在欧洲获得免签证的国家和地区近40个。
其他方面的重要进展还有，先后有73个国家和地区给予了台湾免签证或落地签证待遇，使台湾获得免签证或落地签的国家和地区目前达到1 27个；台湾与新加坡已就“台新经济伙伴协议(ASTEP)”进行谈判，并与新西兰共同宣布将展开洽签“经济合作协议(ECA)”的可行性研究，与菲律宾宣布启动签署“经济伙伴协议”可行性研究，以及分别与印度、印度尼西亚展开经济合作协议的可行性研究。
二是在参与国际多边组织及其活动方面获得突破性进展。连年成为两岸攻防的台湾参加亚太经济合作组织(APEC)领导人非正式会议人选问题得到圆满解决，从2008年起，国民党荣誉主席连战连续4年出席会议。从2009年起，台湾得以观察员身份参与世界卫生大会(WHA)，台湾卫生部门负责人获得世界卫生组织(WHO)总干事陈冯富珍邀请，以“中华台北”名义，作为观察员参加WHA;台湾还顺利成为国际贸易资讯暨合作机构(AITTC)的赞助会员，加入世界贸易组织(WTO)“政府采购协定(GPA)”，参与南太平洋公海渔业资源养护与管理公约，台民航部门则成为民用飞航服务组织(CANSO)会员等。
三是既有“邦交国”得以维系。维持最低限度的“邦交国”是马英九当局对外施政的基本内容，但马上台时，既有“邦交国”中半数左右的国家存在着有意弃台的情况。在大陆方面的充分善意下，马当局在停止“金钱外交”、“支票外交”的情况下，仍稳住了既有“邦交国”。
“活路外交”取得成效的主要原因
一是马英九当局对两岸建立一定的政治互信这一问题的关键有所认知。台湾对外交往是一个涉及中国国家主权的高度敏感问题，在两岸尚未统一的现状下，两岸若没有一定的政治互信，双方在国际上的斗争在所难免。对于台湾当局任何在国际上制造“两个中国”、“一中一台”的分裂活动，大陆方面都将给予坚决的反制。马明确反对“台独”，承认“九二共识”，主张两岸关系是“非国与国关系”，是“台湾地区与大陆地区的关系”，明确表态“不从事双重承认，也不会推动两个中国”。在相关对外活动中，避免直接挑战国际社会的一个中国框架，接受以“中华台北”等具有两岸同属一个中国内涵的名义参与国际组织等。在政策思路上，马将改善两岸关系作为扩大国际参与的重要前提，将台湾国际空间的拓展与两岸关系改善相连接，表示“大陆政策是外交政策的上位”，“要解决台湾的外交，必须从两岸政策这个根本问题上解决”，必须考虑“两岸关系在整体外交政策上的角色”。“活路外交”的基本构想就是“将两岸关系上的和解休兵，两岸之间达成的互信延伸、扩大到对外关系上”。马的上述政治立场，以及上台后积极改善两岸关系，使得两岸得以在反对“台独”、坚持“九二共识”的共同政治基础上建立一定的政治互信，从而为“活路外交”的实施开拓出空间。
二是马英九当局采取务实、灵活、弹性和不冲撞、不挑衅的策略与做法。“活路外交”能够为台湾对外活动打开通道，一个重要原因是马当局采取了务实、灵活的做法。台湾涉外事务涉及一个中国框架，在一些领域尤其是国际多边领域，只有采取务实、变通的做法，才可能找到解决办法。马上台后，在对外政策方面彻底改变陈水扁主政时以追求“台独”为目标的冲撞、冒进的“外交路线”，提出弹性、务实的“活路外交”理念，不冲撞一个中国框架，不挑衅大陆的政策底线，在参与国际组织方面，愿意接受“中华台北”等名称、以不具主权性质的身份参与国际组织。马当局还停止了连续1 6年推动所谓“参与联合国”提案的动作，改而以务实的态度，争取参与联合国相关机构及其活动。马当局这种务实、弹性、不冲撞的态度与做法，使得合理解决台湾对外交往问题有了可讨论以及可以做出各方都能接受的相关安排的空间和可能性。
三是马英九当局愿意通过与大陆的沟通与协商解决台湾的国际参与问题。台湾国际空间问题高度敏感，在当今国际现实下，台湾方面想单方面解决这一问题几乎没有可能性。由两岸共同协商解决是一个较好的方式。大陆早就提出通过两岸协商解决台湾涉外事务的建议，但在分裂势力在台湾主政、并顽固推行“台独”路线的情况下，大陆的这一建议没有得到回应，两岸协商解决台湾涉外事务不具备条件。2008年国民党重新执政后，马明确表示，愿意在“九二共识”的基础上通过两岸协商“找出两岸双赢之道”。两岸共同寻找双方都能接受的方案解决台湾国际空间问题终于成为可能。4年来，两岸经过沟通与协商处理台湾国际参与问题已经有了成功的实践，也积累了一些经验，这将有助于未来更加合情合理解决台湾国际参与问题。
四是两岸关系和平发展的整体氛围，为台湾当局的对外活动提供了宽松环境。由于两岸关系改善和发展，国际组织以及与中国建交的国家在处理与台湾关系时在很大程度上减少了顾忌。而两岸关系和平发展所展现出来的发展红利，对相关国家也产生很大吸引力。这无疑给“活路外交”提供了一个宽松、良好的环境。
“活路外交”的未来走向
马英九在201 2年1月台湾选举中获得连任，意味着现行的内外政策总体上将得以延续。当然，随着第二任期施政目标的确定，以及客观环境的变化，马也会对其未来4年的内外政策做出部分调整。
在发展对外关系方面，马英九当局未来4年仍可能继续推动“活路外交”。在竞选期间，马将“活路外交”的推行和取得的成效作为重要的政绩大加宣传，用以争取选票，并称“活路外交”受到国际社会的欢迎，“今后要继续推动活路外交”。可以预期，未来台湾当局在推动对外关系时，将维持“活路外交”基本精神，包括以维持良好的两岸关系为前提，做法务实、弹性等；同时，期待通过“活路外交”，在扩大国际活动空间方面取得更大突破。
在国际参与方面取得突破是马英九第二任期的诉求，也是其化解民进党和台湾社会压力的政治需要。未来4年，马当局的施政环境存在诸多不确定因素。从岛内看，经济发展动力不足、贫富不均等问题短期内较难有明显改观，民进党等反对力量具有较大牵制的能量；从国际上看，一方面世界经济复苏前景并不明朗，另一方面区域经济一体化进程加快推进。这些都增加了马在内部事务方面取得政绩的难度，也从另一角度推高了其在对外关系方面取得突破的需求。近来，马当局已通过多种方式表达出这一意愿。
从目前情况看，参与国际民航组织(ICAO)、联合国气候变化框架公约(UNFCCC)等与民生有关的功能性国际组织，以及对外尤其是与重要经济伙伴签署经济合作协议，将是马英九当局未来寻求在对外关系方面寻求突破的重点。在参与区域经济一体化方面，台湾当局也表现出强烈意愿，尤其是对美国积极推动的跨太平洋经济战略伙伴协议(TPP)，马已多次表示要争取加入。此外，台湾当局还将继续提升与美、日、欧以及东盟等国家和地区的实质关系。在扩大国际参与的路径方面，马当局仍然选择以进一步改善两岸关系为前提，并且明确表态愿意就参与国际组织问题与大陆进行协商。
两岸关系继续和平发展，将为台湾扩大国际参与提供有利环境。但需要指出的是，这一问题的解决能否取得更大进展，关键还在于两岸政治互信能否进一步巩固与深化。对大陆而言，处理台湾涉外事务既要充分考虑到岛内经济社会发展的切实需要和民众的切身感受，同时也要确保不会影响国际社会已然确立的一个中国框架，因此必须慎之又慎。2008年以来，两岸建立起一定的政治互信，两岸关系发展也取得了前所未有的进步。但是到目前为止，两岸间仍然存在着固有矛盾等分歧，这决定了在两岸未建立起更进一步的政治互信，两岸关系和平发展并逐步走向统一尚未有法律保障之前，台湾国际空间问题解决的速度和空间都将是有限的。
建立有效的两岸沟通协商机制，不仅有利于寻找双方都能接受的安排，而且也有助于及时化解两岸在国际上出现意外摩擦而引起的对两岸关系的负面影响。台湾涉外事务尤其是台湾参与国际多边领域活动方面，常常是针对同一问题，由于双方的关切不同，解决问题的诉求有很大差距。过往经验已经证明，单方面诉诸国际社会，或是单方面做出安排，都难以获得双方都满意的结果，进行沟通与协商是解决问题的较好办法。而双方的沟通协商常态化、机制化，则会使台湾涉外事务问题的处理与解决更为有序、有效，使得两岸在国际上出现意外摩擦的预防成为可能，也能及时化解可能出现的负面影响。
总之，台湾国际空间问题是两岸都高度关注的问题，妥善处理这一问题需要双方的共同努力。“活路外交”能走多远，很大程度上取决于两岸政治互信的巩固与增进，取决于两岸关系和平发展的不断深化，取决于双方能否实事求是地寻找合情合理而且可行的解决方案。
（作者系中国社科院台研所研究员）